Esta semana la Cámara de Diputados sancionó modificaciones a la Ley de Alianza Público-Privada (APP) con el objetivo de aumentar el atractivo de las empresas para contratar con el Estado paraguayo. Entre los argumentos a favor fueron la necesidad de aumentar la infraestructura física, crear espacio fiscal y generar empleos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el objetivo de las APP solo se encuentra en el primer ámbito. No crea espacio fiscal y su razón de ser no está en la generación de empleos; además, conlleva riesgos altos, dada la debilidad institucional que enfrenta el sector público en el manejo de las contrataciones públicas.
El argumento original que dio lugar a la implementación de APP fue la creencia de que el sector privado es más eficiente, produce con mejor calidad y es más puntual. Adicionalmente, se agregan la oportunidad de transferencia tecnológica y de desarrollo de capacidades.
Gran Bretaña le dio un gran impulso a esta modalidad de financiamiento en los años 90 denominándolas “iniciativas de financiación privada”; sin embargo, 20 años después inició un rápido retroceso dados los fracasos debido a los sobrecostos, el pago por servicios no obtenidos y la deuda generada al Estado. Un emblemático informe del Parlamento británico realizado en 2018 terminó por desmitificar los argumentos iniciales y reducir drásticamente el monto y número de contratos, además de señalar que el Gobierno no había podido dar seguimiento a la calidad de los servicios prestados.
El ejemplo de Gran Bretaña es sumamente útil para analizar los riesgos que conlleva contratar obras a través de contratos de alianza público-privada atendiendo a las diferencias entre el sector público británico y el paraguayo en las capacidades de gestión de contratos, la institucionalidad en materia de profesionalización de los funcionarios públicos, las limitaciones a los conflictos de interés y a la llamada puertas giratorias, la fortaleza del Poder Judicial en la penalización de la corrupción y la capacidad de los órganos contralores.
Teniendo en cuenta las exigencias de las APP y nuestras debilidades institucionales, varios organismos internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional, alertaron sobre los riesgos para las finanzas públicas.
En una APP, la empresa privada consigue financiamiento (generalmente a un costo más alto que el que consiguen los gobiernos), construye la obra y administra su uso. Una vez que se inicia el servicio alguien tiene que pagarlo. A los costos hay que agregar los beneficios empresariales. El pago se realiza a través de aranceles o peajes o lo hace el Estado a través de impuestos.
Como la lógica fue contratar una APP para no elevar impuestos queda la primera opción o el endeudamiento público con la APP. Un problema adicional es que la deuda que se contrae con las APP se maneja por fuera de la contabilidad normal del endeudamiento público, por lo que si no existe un buen sistema se pierde la transparencia sobre el monto y su evolución. Por lo tanto, las APP no crean espacio fiscal, al contrario lo limitan y pueden tener un costo de oportunidad alto.
En definitiva, realizar contratos bajo la modalidad de alianzas público-privadas conlleva grandes desafíos para que cumplan su objetivo de eficiencia (menor posible), calidad, sin impacto en la deuda pública y dada la desigualdad en Paraguay, también se espera que tengan criterios de equidad para evitar los conflictos actuales con respecto a quien paga el alto costo de los aranceles o peajes.
Garantizar estas condiciones necesariamente requiere del funcionamiento de un servicio civil profesionalizado y comprometido con los intereses nacionales, la vigencia de normas que impidan el tráfico de influencia, sistemas de monitoreo y evaluación con rendición de cuentas sistemáticas y oportunas, mecanismos de transparencia para que la ciudadanía observe la calidad, los costos y los potenciales efectos en la deuda pública, un Poder Judicial incorruptible, capacidad y competencia de los organismos contralores y un seguimiento cercano del Poder Legislativo.
