Paraguay ha sido capaz de mostrar enormes avances en sus indicadores sociales desde inicios del nuevo siglo. Los datos oficiales muestran que el porcentaje de la población en situación de pobreza, a nivel país, pasó de un 57,7% en el 2002 a un 23,5% a fines de 2019. La mejora ha sido más impresionante en el sector rural: mientras que en 2002 se observaba un 70% de pobreza en esas áreas, a fines del 2019 se registraba 33,4%. ¿Debemos darnos por satisfechos? Claramente, NO. A fines de 2019 alrededor de 1.600.000 paraguayos todavía tenían ingresos inferiores a los necesarios para adquirir una canasta básica de consumo para les permita una vida digna.
LOS FACTORES. Lógicamente no existe una “bala de plata” (o factor único) que explique un fenómeno tan complejo como la dinámica temporal de los índices de pobreza en un país. Pero analicemos algunos factores generalmente mencionados. Existió una mejora significativa de las políticas macroeconómicas a partir del 2003, que permitió fortalecer tanto la política fiscal como la monetaria. Este factor, si bien es necesario (tal como lo evidencia la larga historia de crisis macroeconómicas e incrementos de la pobreza en Latinoamérica) no es suficiente para explicar, por sí solo, la fuerte caída en los indicadores de pobreza en Paraguay.
Por otra parte, los programas sociales creados en el periodo de NDF, continuados y potenciados por sucesivos gobiernos, representaron ciertamente una política que coadyuvó a reducir la pobreza y la pobreza extrema. Sería de necios negar el impacto positivo de los mismos en la lucha contra estos flagelos sociales. Pero a pesar de los significativos fondos asignados en 2020, y tomando como válidas las estimaciones del Gobierno, “estos programas permitieron que la pobreza sea de 3,2 puntos porcentuales menos”. Un porcentaje nada despreciable, pero relativamente marginal respecto a los más de 30 puntos porcentuales de caída en la pobreza registrada en los últimos veinte años. De hecho, un estudio del Banco Mundial estima que solo un cuarto de la caída en los niveles de pobreza durante los “años dorados” se debieron a políticas redistributivas (incluyendo las transferencias condicionadas).
Por tanto, sería extremadamente ingenuo pensar que factores domésticos (i.e. unas ciertas y pocas políticas o un gobierno en particular) pueden explicar la significativa y sostenida mejora en nuestros indicadores sociales. Aún más, los datos muestran que la disminución de la pobreza ha sido un fenómeno generalizado a lo largo y ancho de toda la región entre 2002 y 2014. Más que apuntar a elementos domésticos, estos datos sugieren analizar factores regionales o globales para entender la fuerte caída de los índices de pobreza en Paraguay y la región. Es decir, su explicación debe ser buscada primordialmente en un ingrediente común para América Latina.
¿Y cuál sería este factor general? El lapso 2003-2015 es conocido como el periodo de los “años dorados” para la región, una gran productora y exportadora de materias primas. En ese tiempo, los precios de estos bienes subieron substancialmente. Por ejemplo, utilizando el índice de precios de productos agrícolas elaborado por el FMI puede verse un incremento del 72% entre 2002 y su pico en 2011, si bien estos precios se mantuvieron muy por encima de sus valores históricos hasta el 2014. Similar dinámica se dio en el caso de los productos minerales.
El aumento de precios de las materias primas generó un doble efecto positivo: (i) permitió que los ingresos de familias y personas en países productores aumenten; (ii) llevó a una mayor estabilización de las monedas domésticas, que incluso se apreciaron respecto al dólar americano. Estos desarrollos ayudaron a reducir los índices de pobreza a través de todos los países de la región: las personas tuvieron más ingresos y ese ingreso (por la apreciación de sus monedas domésticas) valía más en términos de dólares. Esto hizo un poco más fácil superar el umbral de la pobreza, el cual (para hacerlo comparable a través de países) está expresado en dólares.
EL FIN DE LOS AÑOS DORADOS. ¿Qué pasó recientemente? El progreso en términos de lucha contra la pobreza se debilitó (o incluso estancó), tanto a nivel regional como local. El fin del “boom” de las materias primas marca un antes y un después. Y resalto: ello a pesar de que las buenas políticas macroeconómicas se han mantenido y que los diversos programas sociales en el país alcanzan ahora a un mayor número de personas. Lo ocurrido entre 2014 y 2016 es muy ilustrativo. La fuerte caída en los precios de las materias primas en esos años fue acompañada por una fuerte devaluación de las monedas regionales.
Este choque exógeno negativo puso en funcionamiento el mecanismo descrito anteriormente, pero ahora en sentido contrario. La caída en los ingresos de las familias (por menores precios de las materias primas) y en el valor de estos ingresos cuando expresados en términos de dólares (por la depreciación de las monedas domésticas) hicieron aumentar nuevamente los índices de pobreza entre 2014 y 2016. Este retroceso no fue un fenómeno exclusivo del Paraguay, sino fue generalizado en toda la región. Más que factores domésticos, fueron nuevamente elementos regionales o globales los que pueden explicar la dinámica adversa.
Afortunadamente, a partir de ese momento los destinos se bifurcan. Paraguay retoma su tendencia de reducción de la pobreza (5,3% entre 2016 y 2019), aunque a velocidad menor y con condiciones externas menos favorables. La región, en promedio, no tuvo esa fortaleza: la pobreza siguió aumentando sostenidamente, alcanzando a más del 30% de la población a fin de 2019. ¿Las causas? Paraguay recupera rápidamente su ritmo de crecimiento económico. Esto ayudó a disminuir los niveles de pobreza principalmente en zonas urbanas. Complementariamente, los programas sociales, más focalizados entonces en la pobreza rural, fueron ampliados y permitieron llegar a un mayor número de personas en esas zonas.
Considerando que la reducción de la pobreza ha sido un fenómeno regional, apoyado por el “viento de cola” derivado del “boom” de las materias primas, sería hasta temerario asignar a un factor doméstico (ejemplo, un determinado gobierno) la responsabilidad por la fuerte reducción de la pobreza en nuestro país entre 2002 y 2014. Como lo dijo crudamente Carlos Végh, anterior economista jefe del Banco Mundial para la región, con el boom de las materias primas “hasta un chimpancé te bajaba la pobreza a la mitad”. Sería igualmente temerario señalar a otro factor doméstico (ejemplo, a otro determinado gobierno) como gestor del aumento de la pobreza entre 2014 y 2016 o de la desaceleración en el ritmo de reducción de los índices de pobreza observados más recientemente. Un análisis detallado de los datos refuta ambas hipótesis.
En el futuro próximo, con expectativas de precios relativamente más bajos para las materias primas, no contaremos con una “lluvia” que genere bonanza como en el pasado. Adicionalmente, la pandemia de coronavirus aumentará la pobreza en grupos que habían sido menos afectados hasta ahora. Es probable que los nuevos pobres vivan en zonas urbanas, tengan niveles educativos más altos y trabajen más en los sectores de servicios informales y manufacturas, y menos en la agricultura. Por ende, las respuestas de políticas deberán ser distintas. Pero como mínimo, estas tendrán que ser bien focalizadas, ejecutadas de manera transparente y financiadas con recursos existentes, a fin de no subir más el peso de la deuda pública. No será tarea sencilla, siempre es más fácil cuando llueve.