Ello se debe acaso a la popularidad de la idea. Pensadores en los extremos y al centro del espectro ideológico han sumado y restado algún elemento a la definición para hacerla propia. Un concepto mínimo e intuitivo, inspirado en Kant y Voltaire, es el del Estado donde las personas obedecen los dictados de la ley, en oposición al capricho de otras personas, especialmente de las poderosas. Un Estado donde, en términos de la Constitución de 1992, «[nadie] está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe» (Art. 9.º).
Tal abstracción es el fundamento de las sociedades libres y prósperas por sus resultados concretos, entre ellos la previsibilidad. Sobre el punto, Friedrich von Hayek sostuvo que los países libres se diferencian de los subyugados y arbitrarios por la observancia de los principios del Estado de derecho. Sencillamente, porque en los países libres leyes generales, estables, conocidas de antemano y aplicadas sin discriminación, permiten a las personas planificar a largo plazo y desarrollar sus actividades sin temor a interferencias u obstáculos imprevistos, especialmente de la autoridad (Hayek, F. A. [1944]. Planning and the Rule of Law. En The Road to Serfdom. The University of Chicago Press).
En esa inteligencia, y al igual que en la Constitución paraguaya (Art. 1.º), el Estado de derecho y sus principios han adquirido carta de ciudadanía en constituciones de países alrededor del mundo. En el Tratado de la Unión Europea, fungen de piedra angular de la comunidad (Art 2.º). Eventualmente, la academia se volcó a descifrar su relación con el desarrollo de las naciones, cuantificándola mediante índices de Estado de derecho donde los países más prósperos consistentemente puntúan mejor. Por de pronto, este no es el caso de Paraguay, que ocupa los puestos 99 de 142 y 24 de 32 entre países a nivel global y regional, respectivamente, en el índice del Proyecto de Justicia Mundial (WJP, por sus siglas en inglés, 2023).
Padecemos, claramente, deficiencias en la implementación del Estado de derecho. Al margen de las mediciones internacionales, en entrevista de la semana pasada con este diario, un representante de la máxima instancia judicial apuntó a la corrupción y la mora entre las principales debilidades de nuestra Justicia. De aquí que el inversor recibe una imagen ambigua donde el brillo de los incentivos tributarios, estabilidad macroeconómica, buen historial crediticio, entre otros, queda ensombrecido porque todavía faltan reglas claras o no se cumplen, y resulta incierto si las autoridades proveerán protecciones adecuadas en términos de seguridad y justicia.
Un estudio reciente del Banco Mundial aduce, en el mismo sentido, que «los desafíos institucionales podrían ser un factor que explique los bajos niveles de inversión privada y extranjera directa en Paraguay (…), a pesar de un régimen de inversión abierto y generosos incentivos a la inversión. (…). Una posible explicación es la percepción que Paraguay enfrenta desafíos institucionales como el crimen organizado, la seguridad jurídica, la protección de los derechos de propiedad intelectual y el lavado de dinero» (Banco Mundial). [2024]. De Tierra sin Litoral a Tierra de Oportunidades: Reporte de Crecimiento de Paraguay. Washington, DC.: (Banco Mundial).
¿Cómo enfrentar este problema? Con acciones bien definidas en al menos cinco áreas: (i) principios institucionales, (ii) marcos de política, (iii) servicio civil, (iv) enfoques estratégicos y (v) auditoría social.
Primero, aterrizar los principios del Estado de derecho en términos de separación de poderes, con una Justicia fuerte e independiente; claridad sobre el rol de las autoridades; reglas de juego ecuánimes, estables, de aplicación general, conocidas de antemano y efectivas. En paralelo, también es primordial que la conducta de las autoridades, y especialmente las leyes, no se tornen discriminatorias para cierto sector. Procesos antidemocráticos tan difíciles de revertir como el de Venezuela, comenzaron con el alejamiento gradual de los valores republicanos y la normalización de abusos.
Segundo, priorizar y garantizar la continuidad de políticas. Cuando la Constitución establece que el Estado promoverá «políticas» para fomentar la calidad de vida de las personas (Art. 6.º), un ambiente saludable (Art. 7.º), el sistema nacional de salud (Art. 69) o el pleno empleo (Art. 87), exige que las actividades en esas áreas se desarrollen según directrices que sobrevivan al mandato quinquenal de las autoridades. Sin perjuicio de los ajustes que incorpora cada administración, mantener las orientaciones generales en el tiempo brinda estabilidad, coherencia y permite lograr objetivos en el largo plazo.
En 2022, Paraguay suscribió un Instrumento de Coordinación de Políticas con el FMI para encaminar reformas estructurales en materia de estabilidad macroeconómica, resiliencia, productividad, crecimiento, protección social e inclusión. El avance satisfactorio da acceso a una nueva facilidad crediticia condicionada a reformas conducentes a la sostenibilidad socioambiental. Son signos de madurez que el instrumento haya sido solicitado en pleno año electoral, por un Gobierno acercándose al final de su mandato, y que continúa bajo una nueva administración.
Tercero, profesionalizar la función pública. «Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del país», reza la Constitución (Art. 101), y lo están a través de instituciones cuya buena marcha depende en gran medida del capital humano. La Constitución también establece la carrera del funcionario público, en la inteligencia que por regla una burocracia profesional conformará el plantel de los entes públicos y los cargos de confianza o temporales serán la excepción.
Con la Ley 1626 de 2000 se pretendía generar esa burocracia estable de perfil técnico, pero por varios motivos, entre ellos su falta de versatilidad para precautelar la autonomía de ciertos órganos, la inobservancia de reglas como la transitoriedad del personal contratado y la fragilidad de la autoridad de aplicación original, sus resultados no fueron los esperados. Paradójicamente, a la inversa el banco central, un ente exonerado judicialmente de la Ley 1626 por sentencia de inconstitucionalidad, cuenta con un plantel técnico fortalecido a través de concursos públicos y programas de capacitación continuados por los directorios que se han sucedido en el tiempo.
Ahora el Congreso estudia una nueva Ley del Servicio Civil. Para no reincidir en malas experiencias, esta ley debería incorporar lecciones aprendidas y surgir acompañada de la voluntad política de aplicarla para profesionalizar la función pública contra la resistencia del arraigado modelo clientelar.
Cuarto, adoptar un enfoque estratégico. En 2017, el Banco Mundial dedicó su emblemático Informe de Desarrollo (World Development Report) al vínculo entre derecho, gobernanza y desarrollo. El estudio destacó que a menudo las sociedades crean instituciones eficientes y equitativas, en base a un cálculo de conveniencia. Asumen un enfoque estratégico y fortalecen el Estado de derecho porque les resulta rentable. Cuando Paraguay sancionó en 2019 el paquete antilavado con una decena de leyes acordes a las 40 Recomendaciones de GAFI, lo hizo estratégicamente, pues un nuevo marco jurídico para superar el examen de Gafilat evitaría la lista gris y el marginamiento del sistema financiero internacional.
Sobran elementos para fortalecer instituciones con enfoque estratégico. La muy celebrada calificación crediticia de Paraguay es un incentivo insuficiente si no va acompañada de previsibilidad para quienes apuestan por Paraguay. Y a mayores volúmenes de inversión, más necesario se torna un Estado sólido para mitigar distorsiones en la distribución de la riqueza y encarar problemas estructurales –como la seguridad social– que persisten en países de mayor desarrollo relativo en la región.
Y, quinto, facilitar la auditoría social. El pueblo, titular del poder público, no lo ejerce solo en las elecciones sino permanentemente y en especial cuando controla a las autoridades. Las leyes de transparencia y acceso a la información pública son mecanismos que permiten a la ciudadanía un grado de conocimiento antes insospechado de la gestión gubernamental. El control encamina a las instituciones, al tiempo que desincentiva la inconducta de los administradores. En consecuencia, el Gobierno debe garantizar condiciones para que la sociedad ejerza su rol de vigilancia.
Estas cinco líneas de acción, presentadas a modo ilustrativo, y toda actividad dirigida al fortalecimiento de las instituciones, funcionan siempre que formen parte de un compromiso entre Gobierno y sociedad, el cual será más eficaz en tanto en cuanto se perciban beneficios en términos de trabajo, acceso a bienes y servicios públicos, previsibilidad para el ejercicio de la libertad y una mejor distribución de la riqueza.
Las sociedades libres y prósperas se yerguen sobre el concepto de Estado de derecho porque en el tiempo genera esos beneficios. Al final, la cuestión es así de sencilla.
