Formalización y promoción parecen ir de la mano como dos términos de un binomio inescindible. Sin embargo, la realidad puede ser otra. Ese binomio se altera cuando empresas que se formalizan e incurren en cargas regulatorias no logran aumentar significativamente el volumen de negocios ni sus márgenes de rentabilidad. La cuestión remata en un problema de incentivos que empuja hacia la informalidad y compromete el desarrollo del sector, en lugar de promoverlo.
Sucede que las empresas necesitan recursos frescos para operar e invertir y el solo hecho de formalizarse no las convierte automáticamente en sujetos de crédito. Así, muchas enfrentan inconvenientes para obtener financiamiento en la medida requerida y a costos competitivos, incluso tras haberse puesto en regla.
A propósito, desde hace tiempo obra en el Congreso una propuesta orientada a mitigar ese problema: el proyecto de ley de garantías mobiliarias (expediente S-191510). Establecer un sistema de garantías mobiliarias moderno y eficiente facilitaría que emprendedores y mipymes formales accedan al crédito con la garantía de sus insumos e implementos de trabajo, productos y derechos, en condiciones competitivas.
ANTECEDENTES
En el 2019, el Poder Ejecutivo presentó tres proyectos de ley para mejorar el clima de negocios que en ese entonces era medido por el indicador Doing Business del Banco Mundial: (i) la creación de la empresa por acciones simplificadas (EAS), (ii) la reforma del régimen de insolvencia y (iii) la creación de un sistema de garantías mobiliarias. El objetivo era mejorar el ambiente de negocios en Paraguay y que ello se reflejara en Doing Business y otros informes utilizados como referencia por inversionistas.
De los tres proyectos, el primero fue sancionado como Ley 6480/2020 y tuvo una veloz implementación. Entre febrero de 2021 y noviembre del 2024, se constituyeron más de 13.700 EAS con capital social de USD 588 millones.
El segundo proponía una reforma estructural, basada en buenas prácticas, del régimen de resolución de insolvencia establecido en la Ley 154 de 1969 “De Quiebras”. Desafortunadamente, su tratamiento se produjo en época de pandemia, hubo ciertos malentendidos, el proyecto naufragó en la polémica y acabó en archivo.
Y el tercero, de garantías mobiliarias, fue objeto de revisiones que culminaron en la versión ajustada de un grupo de trabajo interinstitucional liderado por el Banco Central. Esta versión fue aprobada por el Equipo Económico Nacional y remitida al Congreso por el Ministerio de Hacienda en diciembre de 2022 (Nota MH 1687, 27/12/2022). Cabe agregar que la instalación del sistema de garantías mobiliarias es una de las acciones previstas en el Instrumento de Coordinación de Políticas suscripto por el Gobierno con el Fondo Monetario Internacional, específicamente en el pilar II sobre mejora de la productividad y fomento del crecimiento económico.
INSUFICIENCIA DE GARANTÍAS
Decía que incluso para las mipymes en regla el acceso al crédito es harto difícil. Los vehículos crediticios tradicionales y alternativos disponibles y enumerados en el portal gubernamental no tienen el alcance deseado (Financiate - Viceministerio de Mipymes Paraguay). En el fondo, existe un desequilibrio entre los activos de las empresas (muebles, mercaderías, flujos de caja, etc.) y las garantías sobre inmuebles preferidas por las entidades financieras. A las mipymes paraguayas les cuesta obtener créditos porque carecen de bienes raíces para garantizarlos.
Y el problema es típico de países emergentes. Según estadísticas del Banco Mundial recogidas por el entonces Ministerio de Hacienda, “los activos de las empresas en los países en desarrollo están compuestos por 22% en propiedad inmobiliaria, 34% en cuentas por cobrar y 44% en vehículos, maquinarias y equipos; mientras que un 78% de los activos de las empresas son bienes muebles, las instituciones del sistema financiero exigen en un 73% de casos, que las garantías otorgadas sean inmuebles” (Nota MH 1687, 27/12/2022).
SOLUCIÓN
La solución planteada en el proyecto de ley es, pues, crear un nuevo sistema que permita a las empresas constituir garantías sobre bienes muebles y derechos, presentes y futuros, sin desprenderse de ellos, para acceder al financiamiento de bancos, financieras e instituciones crediticias que hoy prefieren las seguridades asociadas a inmuebles porque Paraguay carece de un régimen unificado, moderno y eficaz de garantías mobiliarias. La ley aportaría los siguientes elementos:
Uniformidad: Régimen completo y uniforme. El artículo 2º, numeral 2 del proyecto establece: “Independientemente de su forma o nomenclatura, el concepto de garantía mobiliaria incluye toda operación que tenga como efecto garantizar una obligación con bienes muebles o derechos del otorgante, por lo que comprenderá la prenda con o sin registro, la prenda flotante de establecimiento comercial o fondo de comercio, las operaciones con warrants. Además, la garantía mobiliaria comprende la cesión pura y simple de un crédito, y los privilegios constituidos por ministerio de la ley o por disposición judicial”.
Amplitud: Podrán constituirse garantías sobre varios bienes muebles y derechos desde materia prima, mercaderías e inventarios hasta flujos futuros y cuentas por cobrar. La garantía continuará sobre bienes derivados, por ejemplo: sobre los productos fabricados con materia prima prendada (ej.: derivados de una cosecha); y también sobre bienes atribuibles, que son los que resultan de la conversión económica como el dinero efectivo, valores o depósitos bancarios provenientes de la enajenación de bienes gravados.
Flexibilidad en la constitución: Siguiendo el artículo 7º del proyecto, la constitución de garantías puede darse mediante contrato, en instrumento privado, o por disposición judicial. En el primer caso, se exonera de la forma escrita si el monto garantizado no supera 10 jornales mínimos. La firma de un contrato de garantía, sus modificaciones u otro documento vinculado suscripto por el otorgante serán suficientes para que el acreedor garantizado realice las inscripciones en el Sistema Electrónico de Operaciones Garantizadas (SEOG) y haga valer su derecho.
Celeridad en la ejecución: Al constituir la garantía o más adelante e incluso luego de producido el incumplimiento, las partes podrán pactar que la ejecución se realice en forma extrajudicial ante un escribano público (art. 94). Que las partes pacten la ejecución extrajudicial de las garantías no resulta novedad en nuestro derecho, pues ya está prevista en el warrant, el fideicomiso de garantía y la Ley de Casas de Empeño. Además, este tipo de cobro compulsivo acelerado es una constante en las economías más desarrolladas, con el antecedente de la ejecución extrajudicial de la hipoteca abstracta alemana, la grundschuld (codificada por primera vez en 1872). Posteriormente, el deudor podría recurrir al juez en caso de ejecuciones ilegítimas. Si a primera vista pareciera que la ejecución extrajudicial resulta enteramente a favor del acreedor, una visión más amplia revela que un cobro acelerado implica menor riesgo y menores tasas, derivando todo esto en créditos más baratos.
Publicidad y certeza: A través del SEOG de la Ley 6542 de 2020, instituido y administrado por el Banco Central del Paraguay; el primer registro público digital, gratuito, que funciona las 24 horas de los 365 días del año. En caso de falta de pago de la obligación, el acreedor podrá iniciar la ejecución de la garantía con base en una certificación electrónica expedida por el SEOG (art. 96).
En definitiva, para el banco o institución financiera acreedora, el préstamo estará respaldado en garantías inscriptas en un registro público, digital, que certificará el momento preciso y las condiciones de constitución, mientras la empresa deudora continuará produciendo con los mismos bienes y el financiamiento obtenido.
PRIORIDAD
Ha transcurrido bastante tiempo desde su presentación, pero el proyecto permanece en la inercia de los anaqueles legislativos. El Congreso debería priorizarlo por al menos dos motivos: la propuesta plantea una solución de probada eficacia en contextos similares a los de Paraguay y es resultado de un consenso técnico.
En efecto, el proyecto sigue lineamientos de la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) y recoge experiencias de Colombia, Costa Rica, República Dominicana y otros países donde la instauración de sistemas de garantías mobiliarias ha sido satisfactoria para la promoción de mipymes.
La validez de la experiencia regional es clave en este rubro, pues a semejanza de lo que ocurre en Paraguay, las mipymes representan el 99% de las empresas activas y el 67% de las fuentes de empleo en América Latina y el Caribe, según datos de la Cepal. A esto se suma el desequilibrio entre la composición del activo de las empresas (mercaderías, vehículos, insumos, derechos por cobrar) y las garantías sobre bienes raíces requeridas en el sector financiero, que se observa en todo el mundo emergente.
Sobre el consenso técnico, cabe agregar que el banco central, órgano propuesto como autoridad de aplicación, coordinó la versión definitiva del proyecto en un proceso riguroso y participativo.
También el sector financiero valora la iniciativa y parte representativa del mismo se ha pronunciado a favor, como consta entre los antecedentes adosados al expediente legislativo.
En consecuencia, están dados los elementos para que el Congreso Nacional avance en el estudio de la propuesta y sancione la Ley de Garantías Mobiliarias que servirá de herramienta para la inclusión financiera de empresas y emprendedores. Ojalá así sea.
