Alguna vez me he referido al PGN como la otra ley fundamental, pues el traslado a la realidad de los programas establecidos en la Constitución depende del presupuesto público y del uso inteligente de sus recursos esencialmente limitados para sufragar necesidades que no lo son. El justo medio entre lo deseado y lo posible es la Ley 5098 de 2013 “De Responsabilidad Fiscal” (LRF), cuyas razones deben prevalecer en la discusión legis-lativa que se extenderá por lo que resta del año hasta la sanción del PGN 2025.
Mediante la disciplina fiscal, Paraguay se ha transformado en un país confiable para los inversionistas y obtenido, en julio pasado, el grado de inversión de Moody’s Ratings. En la metodología de esta agencia, la conducta del Fisco incide directa e indirectamente en los cuatro factores de calificación: (1) fortaleza económica, (2) robustez institucional, (3) fortaleza fiscal y (4) susceptibilidad a eventos de riesgo. Para otorgar el grado Baa3 estable a Paraguay, Moody’s Ratings destacó el respeto a las restricciones fiscales y su relación con la sostenibilidad de la deuda, la credibilidad del compromiso gubernamental con el límite al déficit de 2,6% sobre el PIB en el PGN 2024 y los topes decrecientes de 1,9% y 1,5% en 2025 y 2026, respectivamente, los cuales la calificadora estima alcanzables siempre y cuando eventos políticos no entorpezcan las métricas fiscales (Opinión Crediticia del 31/VII/24).
Pero antes de mirar al futuro, en términos de la importancia de mantener la conducta fiscal, propongo una mirada a cómo llegamos hasta aquí y por qué la LRF es una piedra angular de la institucionalidad económica. Paradójicamente, las semillas de la disciplina fiscal se sembraron en los tumultuosos años 90 y tardarían bastante en germinar. La Constitución de 1992 impuso restricciones al financiamiento monetario o financiamiento del banco central al Gobierno (art. 286); luego, la Ley 1535 de 1999 modernizó las bases de la administración financiera del Estado, erigió principios presupuestarios intertemporales; entre ellos, el de equilibrio entre gastos e ingresos y financiamiento (art. 6º), y prohibió realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes (art. 40).
En la década siguiente, la firma de dos Acuerdos de Derechos de Giro (2003 y 2008) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) marcó el inicio de un proceso de reformas estructurales para consolidar la estabilidad macroeconómica. Este proceso se desarrolló en paralelo al superciclo de los productos agrícolas, durante el cual Paraguay mantuvo un comportamiento fiscal razonable que se tradujo en superávits primarios entre 2004 y 2011 hasta el 2012, cuando los aumentos salariales que habían sido autorizados por el Congreso (octubre, 2011), se tradujeron en déficit. Oportunamente, la LRF se aprobó en 2013. ¿Qué implica?
Primero, la ley institucionaliza, en el sentido de que regula sistemáticamente y con vocación permanente: “Las reglas generales de comportamiento fiscal orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas” (art. 1º). Estas reglas, de cuya observancia son responsables los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial bajo supervisión de la Controlaría General de la República (art. 4º), alcanzan a todos los organismos y entidades del Estado enumerados en la Ley 1535 de 1999.
Segundo, más que una simple norma de austeridad, la LRF es una norma de disciplina y equilibrio entre ingresos y gastos, orientada a la sostenibilidad financiera (art. 3º). El malgasto es siempre condenable, pero una austeridad malinterpretada como axioma podría desincentivar inversiones en países emergentes y contribuir a empeorar escenarios recesivos en economías desarrolladas, como indica Paul Krugman en “The Austerity Delusion” (The Guardian, 2015). La LRF demanda austeridad en los gastos corrientes y especialmente en materia salarial (arts. 7.º, 2 y 3), pero no bloquea inversiones con adecuada fuente de financiamiento.
Tercero, la LRF regula la elaboración del PGN de cada ejercicio fiscal, para dotar no solamente de equilibrio, sino de coherencia a la gestión de las finanzas públicas a mediano y largo plazos. Así, la ley establece que la elaboración de los presupuestos se enmarcará en un escenario de programación plurianual (arts. 6º y 10º) y estará sujeta a los topes tanto del déficit como de incrementos de gastos corrientes y salariales que son el núcleo de la norma (art. 7º).
Cuarto, la ley organiza un régimen de transparencia (art. 5º), contiene restricciones específicas a la ejecución presupuestaria en años electorales (art. 9º), incluye la exigencia de opinión del Ministerio de Economía y Finanzas para todo proyecto de ley de orden fiscal presupuestario o financiero (art. 12) y designa mal desempeño de funciones el incumplimiento de sus disposiciones por parte de los funcionarios públicos (art. 13). Esto último es clave y busca desalentar, por un lado, el arraigado cabildeo de ministros y titulares de entes públicos, y por otro, la receptividad de los legisladores a sus pedidos, cuando los pretendidos gastos no cuentan con una contraprestación en ingresos o financiamiento. Ello se ha dado, principalmente, en la elaboración de presupuestos cercanos a los ciclos electorales.
Las condiciones adversas de 2019 (sequía seguida de inundaciones y una coyuntura internacional desfavorable) determinaron el recurso a las excepciones establecidas en la LRF para “casos de emergencia nacional, crisis internacional que pueda afectar seriamente la economía nacional o una caída de la actividad económica interna” (art. 11). El paréntesis debió ampliarse y extenderse con sucesivas excepciones durante la pandemia que continúa (art. 89, PGN 2024), en el marco de un proceso de convergencia iniciado en el gobierno anterior y revisado por el actual, para volver al tope de 1,5% sobre el PIB en 2026 (ver ilustración del FMI).
Una gobernanza económica responsable y el apego a la LRF, salvo excepciones justificadas, ha permitido ordenar las finanzas públicas, mantener un buen ritmo de crecimiento, obtener créditos en condiciones favorables y crear más espacio fiscal para inversiones sin sacrificar; por ahora, las ventajas comparativas del régimen tributario. Desde mediados de la década pasada, Paraguay pertenece a la categoría de países de ingresos medios altos del Grupo Banco Mundial (GBM), y un reporte reciente de este organismo exhibe datos sobre reducción de pobreza y desigualdad entre 2002-2022, es decir, durante los primeros veinte años de fortalecimiento de la institucionalidad económica (GBM. [2024]. De una tierra sin litoral a una tierra de oportunidades. Reporte de Crecimiento de Paraguay). Estos son resultados concretos, auspiciosos, pero para nada suficientes. La calificación de Moody’s Ratings llega como un reconocimiento que torna más atractivo al país como destino de inversión al tiempo de redoblar el compromiso de disciplina.
Hacia adelante, posiblemente no bastará cerrar el periodo de excepción con el esperado retorno al tope de déficit en 2026, pues la LRF requiere mejoras. En su último informe tras la consulta del artículo IV, el FMI señala: “Para reforzar la sostenibilidad fiscal se requiere fortalecer las instituciones, las normas y los procedimientos. Esto requerirá un enfoque multidimensional que prevea mejoras a la LRF (…)”. Estas mejoras deben considerar que el tope de 1,5% podría resultar “insostenible a largo plazo sin una movilización significativa de ingresos o sin una reducción de la inversión y el gasto social” (FMI. [2024]. Informe de País 24/200, págs. 65 y 72).
La hipótesis de reducir la inversión pública en un país tan necesitado de ella es compleja; por consiguiente, conviene anticiparse, atender alertas y aprovechar la colaboración internacional para continuar fortaleciendo una institucionalidad fiscal que genere más espacio para la inversión. Al respecto, nótese que en plena pandemia el Ejecutivo presentó un proyecto de ley para realizar ciertos ajustes, entre ellos, un tope de déficit vinculado al nivel de endeudamiento, restricciones mayores a los incrementos de gastos corrientes y salariales, techos de deuda, creación de un fondo soberano y la elevación al rango de ley primaria del Consejo Fiscal Asesor (Mensaje PE 468 del 03/XII/2020).
En este momento, todas las miradas se centran en el Congreso, con mayoría afín al Ejecutivo. Se espera un PGN 2025 con al menos tres características: (1) fiel al plan de convergencia, (2) austero en gastos rígidos y (3) eficiente en inversiones para el desarrollo. En paralelo, se espera también un plan de modernización de la LRF basado en las mejores prácticas y coherente con nuestras realidades. En una idea, la expectativa de calificadoras, inversores y, sobre todo, del pueblo paraguayo, es que los actores públicos, legisladores y representantes de los organismos y entidades del Estado asumirán la responsabilidad política de preservar la responsabilidad fiscal, sin ligerezas. Lo contrario sería inexcusable.
